Правкомиссия одобрила план законодательного закрепления принципов открытости власти

22 Июня 2017

Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства одобрила «дорожную карту» по законодательному закреплению принципов открытости в работе российских органов государственной власти и местного самоуправления. Большинство мероприятий «дорожной карты» рассчитаны на 4-й квартал 2017 года, таким образом, в новом политическом цикле должен произойти более полный и качественный запуск механизмов открытости в министерствах и ведомствах.

За последние 5 лет совместно с коллегами из Общественной палаты, Администрации президента, Совета по правам человека в законодательстве были воплощены новые элементы: были приняты законы об общественном контроле, об Общественной палате, в рамках которых новые механизмы открытости получили законодательное закрепление. Очень много работы мы строили в последнее время на основании решений правительственной комиссии и отдельных рекомендаций правительства для органов исполнительной власти. Делали мы это преднамеренно, с тем чтобы в формате рекомендаций эти механизмы опробовать в мягком режиме, и не включать сразу в нормативные акты то, что себя ещё временем не проверило. По результатам 5 лет сделано обобщение практик по внедрению принципов открытости в наших органах исполнительной власти, и пришла пора механизмы, которые положительно себя зарекомендовали, имплементировать в законодательство и нормативно-правовые акты», — отметил Михаил Абызов.

Для этого, по словам министра, подготовлена соответствующая «дорожная карта», которая учитывает накопленный опыт и критику по некоторым механизмам.

Законодательные изменения, которые предусмотрены «дорожной картой», на уровне федерального конституционного закона установят, что органы государственной власти работают на основе принципов открытости, обяжут учитывать мнение граждан при аттестации и ежегодной оценке госслужащих, зафиксируют механизмы взаимодействия органов власти с их референтными группами, а также установят особый порядок рассмотрения чиновниками электронных обращений граждан. Все обращения и принятые по ним меры должны будут размещаться в интернете. «Дорожная карта» предусматривает расширение перечня информации, которую госорганы должны будут в обязательном порядке размещать на своих сайтах, а также повышение доступности данных о работе учреждений соцсферы, в том числе в формате открытых данных.

Мероприятия «дорожной карты» закрепят обязанность госорганов утверждать планы своей деятельности и ежегодные публичные декларации целей и задач и проводить общественные обсуждения по итогам их выполнения. В рамках «дорожной карты» будет закреплён порядок определения общественно значимых нормативных актов, которые должны проходить наиболее детальное общественное обсуждение.

Документ также предусматривает утверждение единообразных требований к формированию и работе общественных советов при органах власти — не только федеральных, но и региональных и муниципальных. Особая работа предстоит по совершенствованию работы общественных советов, занимающихся независимой оценкой качества социальных услуг. Сейчас, по словам проректора Высшей школы экономики Андрея Жулина, на региональном уровне создано несколько тысяч общественных советов, однако их эффективность оставляет желать лучшего. Они, по словам эксперта, создаются искусственно и часто состоят из 20 человек, из которых 15 — руководители администрации и начальники отделов. Такая практика повсеместна, в этих искусственных образованиях задействованы десятки тысяч людей по всей стране, но они абсолютно неработоспособны, констатировал представитель ВШЭ.

Мы бьёмся за создание общественных советов, создавая их практически по крупицам на федеральном уровне, калибруя их. В это вкладываются огромные усилия. Когда у нас создано несколько тысяч структур с таким же названием, некоторые из которых состоят исключительно из чиновников, а некоторые состоят из трёх человек, руководителей учреждений, которые подведомственны администрации, — такой формат дезавуирует и уничтожает само понятие общественного совета. Очень важно, что в "дорожной карте" есть задачи, связанные с правильной систематизацией этого направления», — отметил Михаил Абызов.

Он выступил за передачу функции независимой оценки качества социальных услуг региональным общественным палатам, которые должны будут сами определить, нужно ли им создавать для этого общественные советы. За объективность оценки они будут отвечать своей репутацией, подчеркнул министр.

Секретарь Общественной палаты Валерий Фадеев, в свою очередь, отметил, что тема усиления региональных общественных палат обсуждалась на первом пленарном заседании обновлённого состава палаты.

Надо делать их центром контроля. Зачастую они слабы и назначаются самими губернаторами. Есть проблема излишней зависимости региональных палат от местного начальства. Мы обсуждали, что надо предложить программу по усилению региональных общественных палат, по большей автономности их действий», — отметил Валерий Фадеев.

Эта тема также обсуждалась накануне на встрече президента РФ Владимира Путина с новым составом Общественной палаты.

Что касается общественных советов при федеральных министерствах и ведомствах, то их члены должны представлять не свои личные интересы, а определённую группу людей, слышать и понимать её запрос на взаимодействие с органом власти. Именно поэтому, по словам Михаила Абызова, в общественные советы выдвигаются кандидаты от общественных организаций. В то же время он отметил важность участия в таких советах людей с хорошей репутацией: опираясь на их авторитет, можно принимать верные решения. Министр предложил обобщить практики работы общественных советов в сентябре на семинаре-совещании в Общественной палате.

Министерства и ведомства, в соответствии с «дорожной картой», обязаны будут утверждать ведомственные планы реализации принципов открытости и отчёты об их выполнении, а также проводить ежегодную внутреннюю оценку (самообследование) достигнутых результатов. Федеральные органы власти в 2017 году представляют результаты самообследования уровня собственной открытости уже в четвёртый раз. На заседании правкомиссии были представлены результаты такой самопроверки за 2016 год. Самообследование проводилось по 10 ключевым механизмам открытости, среди которых публичная отчётность, независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения, обеспечение понятности нормативно-правового регулирования и государственных политик, работа с открытыми данными, взаимодействие с общественным советом, взаимодействие со СМИ, работа с обращениями граждан, а также по двум дополнительным направлениям: «Организация внедрения Концепции открытости в ФОИВ» и «Инициативный проект».

Наиболее высокие оценки (из максимально возможных 430 баллов) поставили себе Минстрой (391,5), Минфин (358,5), ФССП (357,5), ФНС (343,5) и Росавтодор (340,5). Существенно, более чем в 2 раза, улучшили свои позиции в рейтинге по сравнению с прошлым годом Минкавказ (рост с 48 до 128 баллов), Росводресурсы (со 112 до 201 балла), Росздравнадзор (с 96 до 202 баллов), Роспотребнадзор (со 139 до 209 баллов), Росприроднадзор (со 116 до 219 баллов) и Россельхознадзор (со 120 до 207 баллов). Лидеры прошлогоднего рейтинга — Минобороны и Минэнерго — напротив, ухудшили свои показатели, в первой пятёрке остался только Минфин. Среди «лидеров падения» также ФАДН и ФМБА. При этом ФАДН и ФСТЭК не смогли набрать 100 баллов.

Среди лидеров роста — 4 контрольно-надзорных органа. Это положительное явление, так как в рамках приоритетной программы по реформированию госконтроля большое внимание уделяется как раз повышению их открытости», — заметил член Экспертного совета при правительстве Александр Брагин.

Средний показатель самооценки уровня открытости министерств и ведомств растёт с каждым годом: если за 2013 год он составлял 110 баллов, то за 2014 — уже 134 балла, за 2015 — 148 баллов, а за 2016 — 222 балла.

Лучше всего, по мнению самих чиновников, в ведомствах выстроена работа с публичными декларациями целей и задач, взаимодействие с общественными советами, работа пресс-служб и независимая антикоррупционная экспертиза, хуже всего — публикация открытых данных, повышение понятности нормативных документов, работа с референтными группами и с обращениями граждан.

Большинство министерств и ведомств (43 из 59) реализуют инициативные проекты, направленные на повышение открытости. В частности, разрабатываются приложения для смартфонов, создаются «личные кабинеты» пользователей. Так, Роструд создал приложение «Онлайнинспекция», ФНС внедряет мобильное приложение «личный кабинет налогоплательщика — индивидуального предпринимателя». Пока практики достаточно разношёрстные, их надо проанализировать, чтобы затем коллегам из других ведомств представить лучшие, отметил Александр Брагин.

Внутренняя оценка открытости министерств и ведомств дополняется независимой внешней оценкой, которую ежегодно проводят ВЦИОМ и Открытое правительство. Результаты независимой оценки и самообследования, как показывает практика, далеко не всегда совпадают. Так, в независимом рейтинге открытости по итогам 2016 года Минстрой, считающий себя самым открытым министерством, занял последнее место. В числе наиболее закрытых эксперты и общественность также оценили Росавтодор и ФССП, которые в рейтинге самообследования оказались в топ-5. А лидеры внешнего рейтинга открытости — МЧС, Минобороны и Россельхознадзор, напротив, скромно оценили уровень своей открытости и заняли в рейтинге самообследования, соответственно, 32-е, 10-е и 35-е места.

Нужно поручить Экспертному совету при правительстве провести детальную проверку, под которой подразумевается идентификация ссылок и отчётов, которые представили органы власти, — чтобы убедиться, что инициативные проекты действительно существуют и так далее. По результатам этого необходимо не только систематизировать лучшие практики, но и составить реестр выявленных недостатков, а в последующем обсудить на заседаниях общественных советов при министерствах и ведомствах результаты самооценки с учётом оценки экспертов», — сказал Михаил Абызов.

К сентябрю, по его словам, необходимо подготовить детальный анализ, который позволит провести такое обсуждение. А до конца года — к началу следующего года планируется завершить работу над очередным внешним рейтингом открытости, который готовится с участием ВЦИОМ.

В части работы с открытыми данными наилучших результатов достигли Роструд, Минстрой, Ростуризм, Росстат, ФССП России и Минкультуры. Основная группа органов власти демонстрирует результаты в диапазоне от 20 до 40% от максимума. Это госорганы, которые выполняют требования законодательства по публикации данных, но пока не приступают к более сложным задачам: выстраиванию взаимодействия с потребителями данных и с поставщиками, находящимися на уровне регионов и муниципалитетов.

Благодаря работе, которую мы делаем вместе с вами, правительственной комиссией, Советом по открытым данным, который я регулярно собираю, работе, которые наши органы исполнительной власти провели за последние три года, Россия продвинулась на 16 мест в международном рейтинге Open Data Barometer, который является самым авторитетным измерителем качества работы с открытыми данными в государствах. А это — разработка новых приложений, это — цифровая экономика, которую мы обсуждаем, как основное направление государственной политики. Без открытых данных цифровой экономики не бывает», — подчеркнул Михаил Абызов.

Сегодня, по словам министра, в РФ раскрыто несколько десятков тысяч наборов открытых данных, в то время как в соответствующем «майском указе» президента речь шла лишь о 500 наборах. Эту работу нужно продолжать и ставить вопрос о систематизации нормативной правовой базы, которая эту работу обеспечивает, считает министр. Он предложил выделить топ-10 ведомств, которые в рейтинге получили наибольшее количество баллов, и рекомендовать их руководителям поощрить ответственных сотрудников. А в пяти отстающих ведомствах — провести внутреннюю работу, выявить ошибки и придать работе с открытыми данными новый приоритет.


Все экспертные заключения