Кодекс обсуждения актов Правительства и роль общественных советов

24 Июля 2014

Общественно значимые проекты нормативно-правовых актов должны обсуждаться на портале www.regulation.gov.ru в отдельном разделе или на специально созданном ресурсе, министерства должны активизировать привлечение общественности к таким обсуждениям, а также строго соблюдать порядок размещения НПА и в случае нарушения процедур — наказывать ответственных. Работа системы общественных обсуждений должна быть приведена в соответствие с подписанным недавно Президентом РФ законом «Об общественном контроле». Такие предложения 24 июля обсуждались на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства, которая также одобрила создание документа (стандарта или кодекса), регламентирующего общественные обсуждения. При этом роль общественных советов при министерствах и ведомствах на таких обсуждениях должна быть повышена.

Несмотря на то, что механизм публичного обсуждения нормативно-правовых актов запущен, его работу нельзя характеризовать как стабильно ровную. Есть примеры, когда обсуждения носят качественный характер, им отводится достаточное время, ведется предметная работа с референтными группами. Но, к сожалению, такие случаи сегодня единичны. Необходимо не только заявить обществу о разрабатываемых Правительством документах, но и, самое главное, — через механизм обратной связи повысить качество этих документов», — сказал министр по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов.

Общественное обсуждение проектов нормативно-правовых актов, разрабатываемых Правительством РФ, стало обязательным согласно указу Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Указом предусмотрено предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций, использование для них других площадок и обязательное обобщение результатов консультаций на едином ресурсе. По итогам послания Федеральному собранию от 2013 года Президент РФ также поручил Правительству представить предложения по совершенствованию механизма предварительного рассмотрения проектов общественно значимых НПА с участием институтов гражданского общества. Соответствующий доклад подготовило Минэкономразвития, предложения обсуждались на заседании Правительственной комиссии. По итогам обсуждения доклад представлен главе государства.

Насколько эффективна система общественного обсуждения НПА на www.regulation.gov.ru, проанализировали в Национальном институте системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП). Его сотрудники провели «контрольную закупку» — написали 57 писем в адрес 28 ФОИВов с предложениями по проектам НПА.

Через полтора месяца после окончания "контрольной закупки"…  мы проверили [извещения о проектах НПА] с целью найти там свои предложения. Скажу, что результаты не очень хорошие, даже плохие… В 32% случаев сводки не были размещены или этап на портале просто-напросто был закрыт», — сказал заместитель гендиректора НИСИПП Олег Шестоперов, отметив, что через полгода лишь половина из ведомств, не разместивших сводки, их опубликовала.

Среди типичных формальных нарушений эксперты отметили: отсутствие пояснительной записки к НПА, проходящих оценку по постановлению № 851; составление сводного отчета по ОРВ не по форме; по ссылке на файл сводного отчета скачивается иной (или вообще пустой) документ.

В Минэкономразвития проблему признают.

Самая большая проблема — организация работы органов власти по размещению [документов], некоторые ведомства размещают свои документы крайне нерегулярно. По нашим ощущениям, в половине случаев нарушается процедура общественного обсуждения… Система обратной связи пока не заработала в полной мере. Здесь есть и управленческие причины… Результаты обсуждения, их вывешивание такого жесткого контроля не имеют», — сказал замглавы ведомства Олег Фомичев.

В связи с этим Михаил Абызов предложил провести анализ размещения ведомствами НПА и нарушения регламентов, а по итогам — наказать ответственных лиц.

Смотрел regulation.gov.ru. Пытаюсь удержаться от комментариев. Это, конечно, вызывающе», — посетовал министр.

Участники заседания указали на важнейшую, по их мнению, проблему — необходимость разделения общественно значимых и «технических» НПА, с тем чтобы первые проходили более качественное обсуждение.

Поскольку на такие документы невозможно реагировать, то возникает возможность игнорировать те акты, которые такого обсуждения требуют», — считает ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов.

Он предложил выделить на сайте отдельный раздел для обсуждения важных для общества НПА. Но при этом нельзя отказываться от публикации всего массива документов, предупредил в свою очередь глава Совета по правам человека Михаил Федотов. Он также указал на необходимость синхронизации закона «Об общественном контроле» с доработкой системы обсуждения НПА. Закон, в частности, предписывает ведомствам привлекать заинтересованные группы к разработке своих решений. Порталу необходимы истории успеха, подобно обсуждению законов «О полиции» или «Об образовании», добавил Ярослав Кузьминов. 

Здесь ключевой вопрос привлечение. Если наши уважаемые ФОИВы не будут заниматься привлечением референтных групп… ничего не будет происходить. В Стандарте открытости мы определили, что ФОИВам необходимо выбрать 3–5 НПА для широкого обсуждения. Давайте мы обобщим предложения, которые подготовлены ведомствами. Весь список посмотрим… и из этого списка выберем очень сжатый перечень [для вынесения на широкую дискуссию]», — согласился Михаил Абызов.

Для повышения качества обсуждений и привлечения максимального количества участников в НИСИПП предложили принять Кодекс (или Стандарт) публичных консультаций. Документ предполагает  повышение обязательств ведомств по вовлечению общественности в подготовку решений; установление повышенных по сравнению с НПА стандартов для ведомств и для участников публичных обсуждений; более активное включение общественных советов в процессы публичных обсуждений, а через них и других участников обсуждений; замену/создание соглашений между ведомствами и другими сторонами, участвующими в обсуждениях. В Минэкономразвития, напротив, сочли создание такого стандарта преждевременным и предложили объединить стандарт с методическими рекомендациями, которые ведомство должно подготовить к концу года. Это предложение не встретило одобрения.

Если мы впоследствии решим, что необходимо объединять, так сделаем… Хотел бы, чтобы была конкуренция и идей, и форматов… Типовой стандарт может быть отдельным форматом, а методрекомендации отдельным документом», — пояснил Михаил Абызов.

Но все согласились, что в обсуждении значимых НПА особую роль должны играть общественные советы при министерствах и ведомствах, но для этого они должны стать реальным инструментом общественного контроля. Они сейчас проходят «перезагрузку», которую сопровождает рабочая группа Экспертного совета и Общественной палаты. Ранее Правительственная комиссия утвердила типовое положение http://www.open.gov.ru/events/5510381/?sphrase_id=63775 об общественном совете, где прописаны процедуры формирования, ротации, рассмотрения общественно значимых вопросов на заседаниях. Эта работа идет негладко, посетовал член Экспертного совета Александр Брагин. Ряд ведомств не привели положения об общественных советах в соответствие с типовым положением, где-то советы собираются крайне редко, а где-то нарушают процедуры.

Прошу Михаила Анатольевича подключиться, членов Правкомиссии… Во многих нет работы. Хочу, чтобы у нас был график на руках с повесткой… Несколько советов распустить, хотя бы один-два!» — выдвинул предложение первый заместитель секретаря Общественной палаты России Владислав Гриб.

Согласно просьбе Михаила Абызова, соответствующие предложения будут представлены на рассмотрение Правкомиссии.

Мы рассмотрим предложения Общественной палаты, какие общественные советы действительно необходимо переформировать», — подчеркнул министр.

При этом участники заседания согласились с тем, что общественные советы должны в первую очередь рассматривать общественно значимые НПА (в том числе анализировать замечания к ним с regulation.gov.ru), госзакупки, ведомственные антикоррупционные планы. Последние также подвергнутся экспертному анализу на базе рабочей группы Правкомиссии по противодействию коррупции, создание которой было одобрено участниками заседания.

Михаил Абызов также предложил проанализировать планы деятельности общественных советов и рассматриваемые на их заседаниях НПА. Прямо на заседании выяснилось, что, например, Минэкономразвития — ведомство-методолог системы общественных обсуждений на regulation.gov.ru — в этом году общественно значимые законопроекты на заседания общественного совета еще не выносило. Такие обсуждения запланированы на второе полугодие, сказал Олег Фомичев.

Минэкономразвития на каждом заседании Правительства докладывает по пяти проектам законов, из них три должны пройти обсуждения в общественном совете… Замечания с regulation.gov.ru должны быть предметом обсуждения на общественном совете… Мне трудно представить, что с тем объемом нормативно-правовых актов, который вы делаете, ни одного такого акта не было!» — выразил удивление Михаил Абызов.

В то же время участники заседания говорили и о необходимости применения не только административных мер по отношению к ведомствам, которые не исполняют решения, касающиеся общественных советов.

Помимо административных сигналов, мне кажется, надо принимать мягкие меры. Шла речь, что в каждом ФОИВе будет чиновник, ответственный за работу общественного совета. Мне кажется, было бы уместно на уровне министра, Общественной палаты провести семинар с руководителями всех общественных советов, ответственных чиновников. Мне кажется, это будет намного более эффективно», — выдвинул инициативу член Экспертного совета Леонид Меламед.

Это предложение было поддержано. Соответствующий семинар будет организован в сентябре, заключил Михаил Абызов.


Все экспертные заключения