Референтные группы — путь к открытости госорганов

28 Апреля 2015

Работа с референтными группами — один из важнейших факторов открытости министерств и ведомств. Между тем, именно это направление деятельности, по мнению самих госорганов, является на данный момент одним из наиболее проблемных. Об этом шла речь на конференции «Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с референтными группами», которая прошла 28 апреля на площадке НИУ «Высшая школа экономики». В мероприятии приняли участие министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов, ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов, представители федеральных органов исполнительной власти и их референтных групп: эксперты, представители бизнеса, общественных объединений и некоммерческих организаций, члены Общественной палаты РФ. 

Расширение участия гражданского общества и экспертов в обсуждении ведомственных инициатив предусмотрено Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти, которая была разработана Экспертным советом при Правительстве РФ и утверждена распоряжением Правительства РФ 30 января 2014 года. Концепцию дополняют методические рекомендации по реализации принципов открытости, а также методика мониторинга и оценки открытости. Совместно эти документы составляют Стандарт открытости. Методика мониторинга предусматривает как внутреннюю, так и внешнюю оценку открытости.  

Результаты внутренней оценки или так называемого самообследования, которое федеральные ведомства проводили уже второй раз (в декабре-январе), были представлены на конференции. В исследовании принимали участие 64 ведомства (в начале 2014 года — 63 ведомства). Средний балл, который они поставили себе за работу с референтными группами, — 9, в то время как антикоррупционная экспертиза получила в среднем 19 баллов, а работа пресс-служб и рассмотрение обращений граждан — по 15 баллов. Таким образом, наибольших успехов госорганы, по их собственному мнению, добились в проведении антикоррупционной экспертизы документов, рассмотрении обращений граждан и работе пресс-служб, а вот работа с референтными группами остается слабым местом.

Министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов обратил внимание на то, что с точки зрения бюрократии перечисленные механизмы открытости являются абсолютно техническими, а не содержательными.

Госорганы высоко себя оценили, потому что они регламент выполнили. Когда они ставят себе высокую оценку по антикоррупционной деятельности, это не означает, что ведомство хорошо противодействует коррупции. Оно поставило себе оценку за то, что все нормативно-правовые акты прошли антикоррупционную экспертизу по алгоритму... Вопрос — какие эксперты, насколько глубоко проводили эту экспертизу — остается за скобками. Обращения граждан — ответил по уставу, техническую функцию выполнил. То же самое касается и работы пресс-служб. А там, где надо включить неформальную логику, например при работе с референтными группами, начинается проседание», — сказал Михаил Абызов, комментируя результаты самообследования.

Внутренняя оценка предполагает самообследование по 10 механизмам: работа с референтными группами; принятие планов деятельности на 2013–2018 годы и годовой публичной декларации целей и задач с их общественным обсуждением и экспертным сопровождением; размещение информации о деятельности; публичная отчетность; независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения; обеспечение понятности нормативно-правового регулирования и государственных политик; работа с открытыми данными; взаимодействие с общественным советом; взаимодействие со СМИ; работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества.

По словам члена Экспертного совета при Правительстве РФ Александра Брагина, средний балл, который ведомства поставили себе по всем механизмам открытости, по сравнению с первым самообследованием повысился со 110 до 134 из 300 возможных, что свидетельствует о некотором движении вперед. А то, что телефоны экспертов Открытого правительства на этот раз не разрывались от звонков представителей госорганов, спрашивающих, как проводить самооценку, по его словам, свидетельствует о том, что за прошедший год сами механизмы открытости органам власти стали понятны.

Лидером самооценки по итогам 2014 года стало Минэнерго, набравшее 289 из 300 возможных баллов. ФМС, которая была лидером по первой самооценке, теперь оказалась на 14 месте, пересмотрев свои результаты в сторону понижения баллов. Существенно улучшили свои показатели Минфин и Минэнерго (их баллы выросли больше, чем на 100), а также ФНС, Минпромторг, Росавтодор, Минздрав. Ухудшили показатели ФМС, Роструд, Роспотребнадзор и Федеральное казначейство», — сказал Брагин, представляя результаты рейтинга.

Он уточнил, что для одних ведомств изменение положения в рейтинге стало следствием более объективного подхода к собственной открытости, а для других — улучшения показателей других ведомств.

В топ-5 вошли также Минфин (222,9), Минобрнауки (219,6), Минобороны (212,7) и Ростуризм (200). На наименьший балл себя оценили Росфиннадзор (83,6), Минвостокразвития (76,8), ФСТЭК (62,7), Россельхознадзор (57,6) и Роспатент (51,575). Три ведомства (из 64) — МВД, ФАНО и Росжелдор — результаты самообследования не представили.

Сейчас завершается подготовка независимого внешнего исследования открытости госорганов, которое ВЦИОМ проводит под эгидой Открытого правительства. В этом году в рейтинг будет включено 41 ведомство, в то время как первое исследование год назад проводилось среди 10 госорганов.

Михаил Абызов сообщил, что в ближайшие месяцы, в мае-июне, Экспертный совет при Правительстве совместно с Высшей школой экономики намерены разработать методические рекомендации для федеральных госорганов по порядку работы с референтными группами. По его словам, принятию этих рекомендаций на Правкомиссии по координации деятельности Открытого правительства будет предшествовать широкое обсуждение и серия «мозговых штурмов» на экспертных площадках для того, чтобы правильно задать приоритеты в этой работе.

Задача, которую мы перед собой ставили, — не развить систему Открытого правительства при Правительстве РФ, а развить систему работы министерств и ведомств в абсолютно открытом формате, предусматривающем взаимодействие с общественными организациями и инициативами, в формате получения обратной связи от основных референтных групп и системной работы с ними. В большинстве случаев наши ведомства ограничиваются формальным размещением в сети Интернет проектов ведомственных документов даже без учета поступивших предложений. И эти документы направляются на утверждение в Правительство с пометкой, что общественное обсуждение проведено», — отметил министр.

Сопредседатель «Деловой России» Алексей Репик сказал, что на площадке организации в течение последних нескольких месяцев проводились конструктивные дискуссии с Минпромторгом и Минэнерго.

Деловые объединения сейчас, с одной стороны, являясь рупором интересов предпринимательского сообщества, получили намного больше возможностей донести свою позицию и повлиять на правовые акты и решения, а с другой стороны — находятся в той же ситуации, что и ФОИВы, потому что внятно определить внутри себя референтные группы тоже не могут», — посетовал он.

Михаил Абызов, в свою очередь, сказал, что ведомства пока не научились правильно формировать систему работы с референтными группами: как их определять, как строить правильную систему взаимодействия — очную или за счет электронных средств. В качестве позитивного примера работы госорганов с референтными группами он привел ситуацию с инициативой Минтруда РФ об увеличении сроков эксплуатации средств технической реабилитации для инвалидов: после широкой общественной дискуссии министерство отказалось от этой идеи.

В то же время часто, по словам Михаила Абызова, общественные обсуждения различных инициатив проводятся для легализации принятия того или иного решения, а мнение общественности при этом не учитывается. С подобной ситуацией министр столкнулся при обсуждении проекта закона о государственном и муниципальном контроле, который должен быть внесен в Госдуму до 1 сентября.

Проходит общественное слушание на площадке одного из ведомств, оформляется протокол, а потом, когда идём в детали результатов обсуждения, министерство говорит, что всё согласовали с общественными организациями — и вот протокол нашего заседания, который подписал чиновник. И тут же встают ряды бизнеса и общественных организаций, которые говорят — это полностью не соответствует действительности, мы под этим не подписывались, нас используют для того, чтобы легализовать этот протокол», — рассказал министр.

Михаил Абызов заверил, что работа с референтными группами по реализации Стандарта открытости в 2015–2016 году будет для Открытого правительства одним из ключевых приоритетов. Он выразил надежду, что уже во второй половине 2015 года начнется активная реализация соответствующих методрекомендаций совместно с министерствами и ведомствами. Он подчеркнул, что эти рекомендации должны помогать ведомствам, а не ограничивать их, и могут быть дополнены с учетом отраслевой специфики.

По мнению ректора Высшей школы экономики Ярослава Кузьминова, именно усиление работы госорганов с референтными группами может повысить эффективность всей системы Открытого правительства.

Мировой опыт показывает, что ключевым элементом эффективной системы госуправления является уверенность регулятора в том, что принимаемое решение служит публичным интересам. Мы должны научиться различать референтные группы, а не просто обращаться к некой абстракции под названием общество, потому что под этой абстракцией могут выступать коммерчески заинтересованные структуры, структуры, аффилированные с ведомством», — предупредил Ярослав Кузьминов.

Он признал, что ведомства часто слишком высоко оценивают степень своей открытости по разным направлениям, между тем, на деле они подходят к этой работе достаточно формально. Так, по словам Кузьминова, из 59 созданных при органах исполнительной власти общественных советов 20 не имеют актуальных планов работы, а 8 ни разу в 2014 году не проводили заседаний. При этом в ходе самообследования сами госорганы оценили работу собственных общественных советов на «троечку» — примерно на 10 из 30 возможных баллов.

Он также отметил, что инструменты Открытого правительства практически не используются при обсуждении нормативных актов на портале regulation.gov.ru: обсуждение проходит в автономном режиме, в него не включены общественные советы ведомств. Михаил Абызов признал наличие проблемы, отметив, что количество размещаемых там нормативных актов измеряется тысячами, и провести качественное обсуждение каждого из них просто физически невозможно. Министр высказался против ликвидации портала, но в качестве удобного интерфейса для обсуждения социально-значимых НПА подобный «хаб» не годится.

По словам Михаила Абызова, каждое ведомство должно выделять 3–5 важнейших нормативных актов, вызывающих наибольший общественный резонанс, которые должны пройти детальное обсуждение с гражданским обществом и экспертами. В этом году такое поручение было дано федеральным органам власти, они уже направили в Правительственную комиссию по координации деятельности Открытого правительства свои предложения, которые будут обсуждаться.

По мнению главы общественного совета Минтруда РФ Елены Тополевой-Солдуновой, в условиях роста гражданской активности работу с референтными группами нужно выстраивать так, чтобы это, с одной стороны, не было формальностью, а с другой — не мешало и не дестабилизировало бы работу органов власти.

Участники конференции также отметили важность разделения общественных и экспертных советов. По мнению главного редактора радиостанции «Эхо Москвы» Алексея Венедиктова, который является членом общественных советов сразу трех ведомств, сейчас в их состав входят, в основном, эксперты в той или иной сфере, а не простые представители общества.

Существуют общественные советы, которые на самом деле фактически умерли в том смысле, в каком они задумывались, как интерфейс общества к власти и власти к обществу, потому что эти общественные советы в своем абсолютном большинстве превратились в экспертный совет. Это совсем другая история… Кто является экспертом в министерстве образования и кто — представителем в общественном совете? Родители, ученики, студенты, но не учителя и директора школ… Неправильное формирование советов приводит к неправильной повестке дня», — считает Алексей Венедиктов.

Михаил Абызов частично согласился с высказанным замечанием и выразил надежду, что при формировании общественных советов по новым правилам эту проблему удастся решить. Работа по перезагрузке общественных советов ведется Открытым правительством совместно с Общественной палатой РФ, основные подходы согласованы с Президентом и представлены в апреле этого года.


Все события