Экспертный совет при правительстве РФ

Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации (далее — Экспертный совет, ЭС) — это негосударственный и некоммерческий коллегиальный орган, обеспечивающий независимую экспертизу проектов правительственных решений, а также подготовку для рассмотрения Председателем Правительства экспертных иницатив, которые могут лечь в основу таких решений.

ЭС является важным слагаемым системы Открытого правительства, реализующим один из ее основополагающих принципов — вовлеченность общества в обсуждение вопросов, рассматриваемых Правительством РФ. Эта вовлеченность позволяет обеспечить их всестороннюю проработку, выбрать наиболее приемлемые для всех и эффективные варианты действий.

ЭС работает и в реактивном (отвечая на запросы со стороны Правительства), и в проактивном (выявляя и формулируя спрос со стороны общества) режиме. В обоих случаях предложения Экспертного совета носят рекомендательный характер. ЭС не обладает правом законодательной инициативы.

Основными задачами Экспертного совета являются:

· обеспечение участия экспертного сообщества в процессе подготовки и реализации решений Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ);

· предоставление Правительству РФ своевременной и качественной экспертизы по рассматриваемым им вопросам;

· формирование вопросов актуальной с точки зрения экспертного сообщества повестки дня — для обсуждения с Председателем Правительства РФ и, по его поручению, — с федеральными министерствами и ведомствами.

Регулирование его работы осуществляется Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства и министром РФ по делам Открытого правительства (с 21 мая 2012 г. эту должность занимает М.А. Абызов). Министр может выступать модератором экспертных дискуссий, а также — как член Правительства РФ — формулирует спрос на экспертные заключения со стороны кабинета министров, но не руководит работой ЭС.

На базе Некоммерческого фонда «Аналитический центр "Форум"» (АЦФ) создан Проектный офис Экспертного совета (Проектный офис, ПО), который занимается организацией деятельности ЭС. Эта работа предполагает:

· организацию и модерирование экспертных обсуждений;

· методологическое и технологическое обеспечение этого модерирования;

· организацию работы Коллегии ЭС, определяющей его стратегическую повестку;

· формирование экспертных рабочих групп;

· обеспечение экспертов необходимыми материалами;

· обеспечение сроков подготовки документов;

· помощь в подготовке экспертных заключений и иных материалов, направляемых на рассмотрение в Правительство РФ;

· учет активности экспертов, в том числе при плановой ротации, а также агрегирование предложений по кандидатам на вступление в ЭС.

Фактически Экспертный совет функционирует как экспертный пул, не имеющий единого руководящего органа.

ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ

8 февраля 2012 г. Указом Президента Российской Федерации была создана рабочая группа по формированию в России системы Открытого правительства. 15 апреля 2012 г. итоги деятельности рабочей группы были обобщены и представлены Президенту в виде доклада, содержащего, в частности, предложение создать Экспертный совет при Правительстве РФ.

21 мая 2012 г. был утвержден состав нового кабинета министров. М.А. Абызов был назначен министром РФ по вопросам Открытого правительства.

Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2012 г. №773 была создана Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства.

В тот же день вышло Постановление Правительства РФ №774, в котором была поставлена задача по образованию Экспертного совета. Первый состав ЭС был утвержден 6 августа 2012 года, и уже в сентябре 2012 года советом было подготовлено первое экспертное заключение.

Членами ЭС сегодня являются 363 эксперта, более 1500 человек работают в статусе привлеченных экспертов. Представителей органов власти в составе ЭС нет. Работа осуществляется на безвозмездной и ротационной основах.

Членами Экспертного совета могут стать физические лица, не состоящие на государственной, муниципальной и воинской службе, готовые на безвозмездной основе принимать участие в работе Экспертного совета. Иностранные граждане, лица с гражданством двух или более государств также могут быть членами ЭС, при этом они не привлекаются к рассмотрению вопросов, связанных с государственной тайной.

На протяжении календарного года ПО ведет учет активности каждого члена Экспертного совета, а также собирает новые заявки на участие в его работе, которые оцениваются как на уровне Проектного офиса, так и министром РФ. Сформулированные в результате этой работы предложения по ротации членов ЭС представляются на одобрение Председателя Правительства РФ. Попасть в список кандидатов можно:

· в результате выдвижения от федеральных и региональных органов исполнительной власти, Общественной палаты Российской Федерации, общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, общественных объединений предпринимателей, Российской академии наук и отраслевых академий наук, ведущих российских высших учебных заведений;

· по рекомендации членов ЭС (из числа активных экспертов, участвовавших в работе над экспертными заключениями в течение года);

· подав заявку лично по адресу experts@ec.ac.gov.ru.

И при создании ЭС, и в процессе его обновления преследовалась и преследуется цель обеспечения баланса и репрезентативности представителей различных секторов экспертного сообщества — бизнеса, науки, некоммерческих организаций.

Актуальный состав Экспертного совета был утвержден 19 февраля 2015 г.

ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

Ключевыми принципами функционирования ЭС являются:

1) Реализация политики «открытых дверей». Правительство России принимает решения по широкому кругу вопросов, при этом в сформированном по итогам очередной ротации ЭС могут отсутствовать эксперты в какой-то определенной предметной области. Поэтому к сотрудничеству с ЭС могут привлекаться специалисты, формально не состоящие в Экспертном совете.

2) Комплексный подход. Экспертный совет стремится представить Правительству РФ всю палитру мнений по обсуждаемому вопросу, указать на максимально широкий спектр рисков и последствий предлагаемых решений. Поэтому приоритет в работе отдается коллегиальным формам работы. К участию в подготовке экспертных заключений приглашаются носители всех точек зрения на обсуждаемый вопрос. Если участники дискуссии не пришли к единой точке зрения, разница во мнениях отражается в экспертном заключении.

3) Добровольность участия. Участие в работе ЭС является добровольным, от нее можно отказаться как в ходе очередной ротации (проводится раз в два года), так и в период между ними.

4) Безвозмездность участия. Работа в ЭС не оплачивается, за исключением случаев проведения специальных исследований (например, социологических опросов).

5) Уважение заказчика. Заказчиком и потребителем услуг Экспертного совета является Правительство России. От членов Экспертного совета ожидается уважение к регламенту, планам и приоритетам его деятельности. В некоторых случаях требуется согласие на неразглашение информации.

6) Декларирование конфликта интересов. Организация коллегиальной и комплексной работы в целом позволяет нивелировать негативный эффект лоббирования в пользу отдельных групп интересов и подготовить качественный экспертный продукт.

Координацией работы экспертов занимается Коллегия ЭС. Согласно сложившейся практике, в состав Коллегии входят люди с опытом работы на уровне Правительства РФ, в том числе — на позициях консультантов/советников. На уровне Коллегии обсуждаются основные планы и предложения по совершенствованию процедур работы ЭС, тематика и повестка встреч с Председателем Правительства РФ. Также Коллегия обеспечивает координацию проактивной повестки ЭС, помогает отраслевым или узкоспециализированным рабочим группам поместить свою повестку в контекст работы Правительства в целом.

Проект основных направлений деятельности Экспертного совета ежегодно выносится Проектным офисом на обсуждение с Коллегией ЭС и министром РФ.

МЕХАНИЗМЫ И ПРОДУКТЫ

К основным механизмам ЭС относятся рабочие группы, сформированные по большинству направлений его деятельности. Каждая рабочая группа имеет своего руководителя из числа членов ЭС, утвержденного Коллегией и министром РФ. Группа формирует свобственную проактивную повестку и организует работу по повестке реактивной. В состав рабочих групп входят члены ЭС и иные эксперты, получившие приглашение от руководителя рабочей группы.

Как правило, состав рабочих групп утверждается решением министра РФ. Хотя госслужащие не могут быть членами Экспертного совета, в некоторых случаях они участвуют в работе групп, чтобы обеспечить оперативную связь с ведомствами или аппаратом Правительства РФ, в рабочем порядке осуществить согласование позиций. Это позволяет ускорить рассмотрение предложенных группой документов в соответствующих министерствах.

Зачастую экспертные коллективы формируются для реализации отдельных краткосрочных проектов Экспертного совета. Впоследствии, с учетом достигнутых результатов, на основе такого временного коллектива может быть сформирована отдельная рабочая группа со своей повесткой и постоянным составом участников.

Форматы работы группы по отдельным вопросам определяются в зависимости от сложности поставленных задач, доступности необходимого состава экспертов и степени срочности. Это могут быть:

• очные встречи экспертов на различных площадках;

• онлайн-опросы по теме, онлайн-обсуждения (например, проектов нормативно-правовых актов);

• совещания у министра РФ с участием экспертов;

• встречи членов Экспертного совета с Председателем Правительства;

• публичные мероприятия (форумы, конкурсы, конференции).

Основными продуктами ЭС являются экспертные заключения (реже — отчеты, протоколы) по отдельным вопросам, сформулированным в поручениях Правительства РФ. Заключения ЭС редко носят оценочный (положительный/отрицательный) характер. Чаще всего речь идет о конструктивных предложениях, направленных на повышение эффективности планируемых решений или процедур. Кроме того, Экспертный совет готовит системные доклады, зачастую носящие стратегический характер: например, об основных направлениях денежной и налоговой политики, о социально-экономическом прогнозе, методологии приоритизации государственных инвестиций, глобальных трендах и вызовах для России.

Большинство экспертных заключений публикуется в открытом доступе, на сайте Открытого Правительства. Исключением являются случаи, требующие сохранения режима конфиденциальности.

МИРОВОЙ ОПЫТ

Известны различные варианты взаимодействия правительств с экспертными советами, в основном отличающиеся горизонтом прогноза и характером применяемых знаний.

Социально-экономические советы (СЭС) зачастую возникали как ответ на потребность в формализованном взаимодействии государства и уже достаточно структурированного общества. Именно поэтому, например, Le Conseil économique, social et environnemental, существование которого предусмотрено конституцией Франции, состоит из точно определенного числа представителей конкретных социальных и профессиональных групп: наемных работников, фермеров, ремесленников, общественников и т.д.

Советы экономических экспертов отличаются от СЭС не только большим горизонтом прогнозирования и более выраженным фокусом на экономическую проблематику, но и, как правило:

· существенно меньшим составом (например, 3 человека в американском Council of Economic Advisers, 8 — в австралийском National Sustainability Council);

· строгой ориентированностью на заказчика в виде руководства исполнительной власти.

Форсайтинговые (от англ. foresight — предвидение) группы и центры имеют наибольший горизонт прогнозирования, что не только требует от входящих в них экспертов глубоких теоретических знаний и визионерских способностей, но и определяет иную специфику их работы:

· обязательный учет глобального контекста;

· сценарный характер анализа;

· многообразие используемых инструментов;

· обновление прогноза на основе постоянного мониторинга.

ЭС при Правительстве РФ объединяет в себе отдельные черты всех упомянутых выше типов экспертных советов и даже обладает более широким функционалом. Так, например, экспертизе нередко подвергаются не только концепции нормативно-правовых актов (этим, как правило, ограничивается задача СЭС), но и сами тексты проектов соответствующих документов.

НОРМАТИВНЫЕ НОВАЦИИ

24 июля 2015 в Регламент деятельности Правительства РФ были внесены изменения, существенно расширяющие полномочия Экспертного совета. С этого момента:

· вынося любой вопрос на рассмотрение Правительства, каждый ФОИВ должен указать, требуется заключение Экспертного совета или нет;

· если ФОИВ считает, что заключение требуется, либо так считает Председатель Правительства, а также его заместители, вопрос передается в ЭС;

· ЭС должен представить свое заключение в течение 15 дней;

· если ФОИВ не согласен с экспертным заключением или его частью, вопрос выносится на рассмотрение Правительства в сопровождении перечня разногласий.

В такой конфигурации существенно усиливается ответственность как ФОИВ, который должен содержательно оценить потребность в независимой экспертизе, так и самого Экспертного совета, который должен предоставить такую экспертизу за две недели.

Решение о придании Экспертному совету большего аппаратного веса укладывается в контекст ранее принятого Правительством РФ решения о разработке «Стратегии-2030» именно на площадке ЭС.

Алгоритм работы Экспертного совета

ПРИМЕРЫ РАБОТ И ИХ РЕЗУЛЬТАТЫ

В 2014 году ЭС в инициативном порядке подготовил доклад о состоянии и перспективах инноваций в России («Инновации 2.0»). Доклад был одобрен Правительством РФ, а сам ЭС получил в дальнейшую разработку целый спектр связанных тем: анализ деятельности институтов инновационного развития, актуализацию Инновационной стратегии, «перезагрузку» работ госкомпаний в части их программ инновационного развития, подготовку нормативной и методологической базы по закупкам инновационной продукции, расширение налоговых льгот для бизнес-ангелов и т.д.

В мае 2105 года рабочая группа ЭС «Связь и информационные технологии» также в инициативном порядке подготовила заключение на предложение Российского союза правообладателей о введении «глобальной лицензии». В данном случае РГ выступила единственной площадкой, которая смогла объединить позиции телеком- и интернет-компаний, крупных правообладателей, осуществляющих деятельность в сети Интернет. В подготовке отрицательного заключения приняли участие: «Ростелеком», «ВымпелКом», МТС, «МегаФон», «Теле-2» (в совокупности — более 95% телекоммуникационного рынка Российской Федерации), представители РАЭК, ООО «Спутник», «Яндекса», Ассоциации «Интернет-видео», НТЦ ИТ РОСА «Российские операционные системы» (в совокупности — более 90% интернет-отрасли и отрасли разработки программного обеспечения Российской Федерации), а также научного сообщества — Дипломатической академии МИД РФ, МГУ им. М. В. Ломоносова, ОАО «ГИПРОСВЯЗЬ». В июне 2015 года стало известно о том, что Президент РФ не поддерживает концепцию «глобальной лицензии».

Отрицательное заключение на законопроект, лишающий пенсии работающих пенсионеров, если их доход превышает 1 млн руб. в год, способствовало тому, что эта тема пока остается в режиме дискуссии. Критика законопроекта о локализации персональных данных привела к переносу срока вступления нового порядка в силу.

Анализ проекта Стратегии Почты России позволил пересмотреть закладываемую в этот документ модель развития банковских услуг. Отработка проекта закона «О промышленной политике» или инвестиционных программ в электроэнергетике — обеспечить большую прозрачность при реализации инвестиционных контрактов и программ соответственно.

Работа с проектами инвестиционных программ ряда электроэнергетических компаний позволила существенно сократить их объем. Например, программа ПАО «Россети» на 20015–2017 гг., первоначально запланированная в объеме 800 млрд руб., была скорректирована до 560 млрд руб. А программа ПАО «ФСК ЕЭС» (2015–2020 гг.) была оптимизирована с 563 млрд руб. до 400 млрд руб.

По итогам технологического и ценового аудита (ТЦА) ФСК было решено полностью отказаться от проекта Мильково — Усть-Камчатск сметной стоимостью 36 млрд руб.

Именно с подачи ЭС в Антикризисный план Правительства Российской Федерации был включен специальный иммунитет для учрежденных частными лицами компаний, годовая выручка которых не превышает 400 млн руб.: они не могут быть внесены в реестр хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, обвиняться в злоупотреблениях и других нарушениях законодательства о конкуренции.

В феврале 2014 года Правительство РФ одобрило новую редакцию Кодекса корпоративного управления, разработанного при участии Экспертного совета. Документ содержит новации, в частности, в области защиты дивидендных прав акционеров, кардинального повышения прозрачности деятельности и роли совета директоров (в том числе в подконтрольных обществу компаниях), повышения роли независимых директоров, системы управления рисками и внутреннего контроля; существенных корпоративных событий и так далее.

В сентябре 2013 года Правительство утвердило Концепцию создания и развития механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий, разработанную Экспертным советом при участии бизнес-сообщества и общественных организаций. Концепция предусматривает раскрытие субъектами естественных монополий показателей своих инвестпрограмм на едином ресурсе (gosuslugi.gov.ru), а также обсуждение этих инвестпрограмм и тарифообразования с участием советов потребителей.

В феврале 2013 года были приняты поправки в законодательство о промышленной безопасности, над которой Экспертный совет работал несколько месяцев. Эти поправки позволили как гарантировать искомую безопасность, так и снизить неоправданные расходы бизнеса, связанные с ее обеспечением. По оценкам предпринимателей, работа по-старому (это законодательство не обновлялось 15 лет) означала для бизнеса потери в 30% эффективности капвложений — около 1 трлн руб. инвестиционных затрат. В ряду важнейших новаций, предложенных экспертами, выделяется переход на четырехступенчатую классификацию промышленной опасности, в которой за каждым классом закрепляется определенный режим контроля. Фактически это начало перехода на риск-ориентированную модель государственного контроля и надзора, над которой эксперты работают сегодня.